Los retos pendientes de las políticas sociales

Por Javier Herrera Zúñiga
Representante del IRD, profesor visitante de la PUCP

Es sin duda aún muy temprano para poder apreciar qué impacto ha tenido sobre las condiciones de vida de la población la gestión del Presidente Vizcarra luego de un año de gobierno. El ejercicio es complejo en la medida que se requiere disponer de información reciente y construir un escenario hipotético que precise qué hubiera ocurrido si no se hubiesen tomado e implementado las medidas de política económica decididas durante este último año.

Además, buena parte de ellas tendrán efectos que recién se manifestarán en los próximos años (las inversiones en infraestructura e incrementos en la capacidad de producción en el sector primario en particular). Lo que si podemos analizar es cuál ha sido el desempeño de los principales indicadores sociales en el periodo de este primer año del gobierno del presidente Vizcarra.

Aunque las cifras de pobreza se darán a conocer en pocas semanas, la tendencia en los últimos años fue hacia la cada vez menor reducción de la tasa de pobreza y en el año 2017, por primera vez la pobreza aumentó en 1 punto porcentual. Los estragos del Niño Costero, conjuntamente al débil crecimiento de la demanda interna, sin duda contribuyeron en ese resultado negativo.

Las cifras preliminares del INEI sobre el mercado de trabajo en la capital muestran aún una tendencia negativa (-1.7%) de los ingresos por trabajo, un estancamiento del volumen de empleo adecuado (0.2%) aunque una fuerte recuperación en la rama de la construcción (9.2%). La evolución en el resto del país ha sido más alentadora.

El empleo adecuado, es decir con un nivel de ingreso por encima de la línea de pobreza y número adecuado de horas, aumentó a nivel nacional en 3.5%, lo cual hace presagiar una mejora moderada en los gastos de los hogares. Ciertamente, los años fastos en los que la economía peruana crecía a tasas superiores al 6% y que permitieron una espectacular reducción de la pobreza monetaria están ya detrás.

Las perspectivas de crecimiento nos sitúan en tasas de alrededor de 4% que siendo una de las más elevadas de la región, serán de por sí solas insuficientes como para inducir mejoras significativas en los ingresos de los hogares más pobres.

Mención aparte merece la lucha contra la desnutrición infantil y la anemia. Aquí los logros han sido bastante contrastados, lo cual indica que aún falta integrar con mayor énfasis dimensiones institucionales que inciden en la eficacia de las políticas sociales. Mientras que la desnutrición infantil a nivel nacional se redujo en 0.7 puntos en 2018 (en 0.9 en área urbana y aumento en 0.4 en área rural), la anemia de niños menores de 36 meses se mantuvo prácticamente a nivel nacional (43.5%).

Se nota sin embargo una mejora en el ámbito rural (caída de 53.3% en 2017 a 50.9% en 2018) con cambios significativos en Puno (-8.2 pts., Loreto -4.1 pts, Amazonas -6.6 y Cajamarca -5.7 puntos porcentuales). La cobertura de los controles de crecimiento (CRED) han mejorado en el ámbito rural (de 65.9% a 67.1%) al igual que el porcentaje de niños que recibieron suplemento de hierro (pasó de 32.9% a 35.6%). Queda por extender estos resultados positivos al área urbanos en donde altos niveles de anemia persisten.

Los desafíos

A pesar de que la reducción de la pobreza urbana fue más pronunciada que la rural, los urbanos sobrepasan a los rurales en número de personas en situación de pobreza monetaria. Los programas sociales fueron, desde un inicio, diseñados para atender la pobreza en áreas rurales y ahora se requiere de nuevos enfoques para atacar a la pobreza urbana.

Las disparidades de tamaño poblacional de las unidades administrativas obligan a miradas más finas, con nuevos instrumentos de focalización que permitan identificar los bolsones de pobreza en las grandes ciudades y la identificación de población en áreas dispersas y centros poblados aislados, con escaso o nulo acceso a servicios públicos en donde es innecesario y costoso intentar una focalización individual.

Transformar cantidad en calidad en los servicios públicos. Aunque importante, no basta incrementar el porcentaje de la población con cobertura de sistemas de aseguramiento de salud si dicho acceso es de baja calidad o simplemente puramente nominal dada la ausencia real de servicios, tiempos de espera demasiado prolongados, acceso a medicamentos, etc.

Lo mismo para el resto de servicios públicos y en particular el agua. El incremento de 85.9% a 90.4% de hogares con acceso al servicio de agua por red pública entre 2013 y 2018 esconde por un lado la persistencia de amplias brechas en el ámbito rural (67.8% con acceso versus 91.7% en área urbana) y disparidades regionales (en Loreto a penas un poco más de la mitad de los hogares acceden a agua por red pública).

Sin embargo, se incrementó la calidad de los servicios de agua por red pública en 0.8%, el porcentaje de los que reciben agua todos los días las 24 horas (de 54.8% a 56.8%) y los que la reciben todos los días de la semana (de 83.7% a 87.1%). Estás mejoras en la calidad en los servicios es un clamor de la población que debe ser extendido a los servicios de salud.

Otro desafío es poder diseñar políticas que impidan las caídas en la pobreza y consoliden la situación de aquellos que salieron de ella. En un estudio reciente (*) encontramos que un tercio de los no pobres no pueden considerarse a salvo de volver a caer en la pobreza.

Examinando los últimos 12 años, sobre los 38 puntos de reducción de pobreza; casi un tercio (31%) de los que salieron de la pobreza pasó a engrosar las filas de los vulnerables. Ello también incluye la vulnerabilidad de los adultos mayores que no gozan de pensión.

Identificamos dos tipos o fuentes de vulnerabilidad: aquella ocasionada por choques externos ligados a fenómenos naturales y a choques en la salud y aquella de orden estructural, vinculada a la alta mortalidad de los emprendimientos familiares y pequeñas empresas, así como a la fuerte fluctuación de los ingresos tanto de los informales urbanos como de los agricultores.

Atacar la vulnerabilidad implica adoptar una perspectiva preventiva, que considere mecanismos de aseguramiento frente a los desastres que antes que naturales son sociales debido a la alta exposición de los hogares pobres en zonas de riesgos no mitigables en particular, al costo que implican las estrategias de atenuación de riesgos y a la baja capacidad de recuperación de la población afectada una vez que ésta ha perdido sus principales activos.

La muy baja cobertura del sistema de pensiones, la atención de costosas enfermedades crónicas y la dependencia de los adultos mayores serán un desafío mayor en el futuro próximo en la medida que el censo del 2017 nos reveló un envejecimiento de la población. La cuestión de pisos mínimos de protección social queda planteada como uno de los temas mayores para el debate público de las políticas sociales hacia el centenario.

(*) Herrera, J., Cozzubo, A. (2016). La Vulnerabilidad de los Hogares a la Pobreza en el Perú, 2004-2014. DT 429, Departamento de Economía, PUCP.