Y nuevamente reforma fiscal ¿Más para los mismos?

Para nadie medianamente informado es una sorpresa la afirmación de que hace falta una urgente reforma fiscal que permita incrementar la base tributaria, reduzca la informalidad a través de incentivos apropiados y permita modernizar el sistema tributario, acercando a la administración tributaria, a través de un enfoque de riesgos, a aquéllos que no cumplen o que viven en un mundo paralelo.

Entonces, por qué no sucede? Ciertamente no es por falta de ideas.

En el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) podemos encontrar varia de ellas. La previa edición del MMM precisó que el objetivo principal de la política tributaria es el fortalecimiento del Sistema Tributario Nacional, sobre la base de los principios de suficiencia, eficiencia, equidad, neutralidad y simplicidad. Teoría económica básica. Quizá aquí falte, evidentemente, la absoluta necesidad de que esa política tributaria sea previsible -deuda pendiente en el Perú lamentablemente-. La presente edición, no dice nada diferente. Evidentemente el objetivo de la política tributaria tiene que buscar un equilibrio entre los ingresos y gastos basados en los citados principios, garantizando ingresos fiscales de carácter permanente. Por parte de la administración tributaria, se señala, es preciso intensificar las acciones de control y fiscalización para alentar el cumplimiento voluntario, generar riesgo sobre quienes incumplen sus obligaciones y reducir la evasión y elusión tributarias. Nuevamente, ninguna novedad.

Por 25 años hemos sido capaces de estructurar y defender un sistema macro económico muy sólido, pero, como lo demuestra un reciente estudio del IPE, la presión tributaria del Perú continúa situándose alrededor del 14% del PBI, por debajo de los países de la región y ciertamente de la OCDE, a pesar de que el PBI percápita se ha duplicado en el mismo período.

Factores que explicarían esta situación, puntualiza el estudio, son la alta informalidad del trabajo y la baja productividad laboral empleada en una estructura empresarial concentrada en microempresas. Consecuentemente, los ingresos fiscales provenientes de rentas empresariales y personales, provienen de pocos contribuyentes, los de siempre: empresas grandes y trabajadores de altos ingresos.

En lo relativo a las empresas, el total de contribuyentes se concentra en micro y pequeñas empresas y las grandes sólo representan el 2.4% del total de contribuyentes, pero son responsables por el 42% del impuesto a la renta empresarial (información de Sunat del 2017). Este 42% lo suman solo 280 empresas que son catalogadas como top mega contribuyentes.

En el caso de las personas naturales, de cada 100 de ellas, sólo 28 son formales, y de esta cantidad sólo 9 pagan impuesto a la renta.

Resulta evidente pues que la recaudación de mayor relevancia esté enfocada en impuestos indirectos, como el IGV que es casi la mitad delos ingresos tributarios y los impuestos selectivos que equivalen a casi 6%. Al basarse estos impuestos en el consumo, tienden a ser regresivos (afectan más a quienes tienen menores ingresos).

El IPE precisa que "La baja presión tributaria no implica que las empresas y trabajadores tengan una baja carga impositiva. Por un lado, las empresas del régimen general tienen una carga significativamente más alta respecto a los regímenes especiales, lo cual desincentiva el crecimiento de las empresas y reduce la recaudación potencial del fisco. Por otro, el alto tramo inafecto de impuesto a la renta personal se traduce en un mayor peso impositivo sobre las personas de los deciles más altos de ingresos.

Los regímenes tributarios especiales para gravar la renta de empresas, tales como el Régimen Único Simplificado (RUS), el Régimen Especial a las Rentas (RER) y el Régimen MYPE Tributario (RMT), se basan en el tamaño de las ventas de las empresas y ofrecen tasas impositivas menores en comparación al Régimen General:

La existencia de umbrales de ventas para acogerse a cada régimen crea un incentivo para el subreporte de ingresos y la escisión de empresas, como manera de evitar una mayor carga tributaria. Estos regímenes distorsionan el esquema tributario y crean espacios para malas prácticas tributarias".

Sin embargo, considero que lo que existe es un problema de fondo más profundo. La falta de legitimidad que el ciudadano le reconoce al Estado para recaudar.

En efecto, la tributación se justifica en la potestad delegada que los ciudadanos le otorgamos al Estado (no taxation without representation), de recaudar ingresos que afectan nuestra riqueza (expresada en renta, consumo o patrimonio), respetando principios constitucionales basados en la legalidad, equidad, eficiencia, predictibilidad, entre otros, que respeten la capacidad contributiva de cada quien. ¿Y por qué existe esta capacidad delegada? Pues por la necesidad de financiar servicios públicos básicos de calidad (Salud, Educación, Seguridad, Infraestructura, entre otros).

Ante la evidente brecha en la cobertura de los citados servicios, sumada la situación de percepción (justificada por cierto y lamentablemente) de corrupción, la gran mayoría de ciudadanos no reconocen la obligación de tributar, aunque perciban algún tipo de riqueza. Dejando por fuera de este análisis a los pocos contribuyentes que sí cumplen con sus obligaciones tributarias -que ya vimos que son poquísimos- creo que, sobre simplificando, tenemos dos tipos de ciudadanos que se hallan en la informalidad. Aquéllos que sienten que su desarrollo y supervivencia depende de ellos mismos y que el Estado les es indiferente y crecen a pesar de él; y aquéllos que siendo conscientes de su obligación de contribuir por beneficios que sí reciben, deciden no hacerlo deliberadamente (los infractores).

Ante esta situación, creo que cualquier reforma fiscal debería estar basada en la generación de incentivos para aquéllos que empiezan o crecen con dificultad; y, de castigos, para aquéllos que hemos denominado infractores. En ambos supuestos, soportada en una legislación tributaria más simple y eficaz y una administración tributaria flexible. La simplicidad beneficia a los primeros y complica a los segundos que saben perfectamente como escaparse a través de los vericuetos de la tributación peruana. La flexibilidad, por su parte, permite que los primeros se acerquen a la administración; y los segundos le teman.

En mi experiencia profesional he podido advertir que en la recaudación el gran problema es que la regulación es diversa, confusa y difícil de cumplir, y la administración tributaria es inflexible con todos aquéllos que puede fiscalizar. Esa pequeñísima masa de contribuyentes que sólo ven incrementada su carga fiscal año a año, además del abordaje tradicional en la revisión que no está totalmente basado en riesgos y que condena a los verdaderamente fiscalizados, a procesos interminables de revisión de formalidades excesivas.

Ojalá podamos en serio abordar una reforma fiscal que acompañe el crecimiento de los pequeños emprendedores, generando regímenes simples que incentiven el crecimiento progresivo a partir de un registro preliminar sin tributación en una primera etapa, para que la administración tributaria sea capaz de conocerlos y entender mejor su lógica de crecimiento, invitándoles a ser más grandes y más productivos. Asimismo, que le permita a la misma administración, el fortalecimiento de sus capacidades fiscalizadoras contra los infractores, generando sanciones efectivas y ejemplares. Finalmente, estructurando procesos de colaboración con los contribuyentes formales que pueden ser fuente de información y alianza para ayudar en el incremento de la base tributaria, a través de incentivos cruzados utilizando por ejemplo los regímenes especiales del IGV que en el pasado han demostrado tener una razonable eficacia.

Finalmente, creo que es fundamental que reconozcamos que necesitamos emprender una gran transformación en el rescate de los valores ciudadanos de respeto al otro, contribución equitativa y solidaridad, que se han perdido, para devolverle al Estado esa legitimidad de la que hablamos en materia fiscal. Ad portas de cumplir 200 años, es lo mínimo que nos merecemos.