Proteccionismo: una mala receta para la leche

El 7 de abril, en edición extraordinaria del Diario Oficial El Peruano, se ha publicado la propuesta del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI) para modificar el Reglamento de la Leche y Productos Lácteos. El supuesto objetivo de la modificación es “elevar el valor nutricional” de la leche; aunque el ministro de dicha cartera, que ha reconocido es también empresario ganadero, ha señalado que “nos preocupa que los ganaderos perciban precios bajos de parte de la industria”.

¿En qué consisten los cambios propuestos? Se modifica, el artículo 2 del reglamento mencionado a fin de modificar la definición de la leche evaporada, especificando que ésta puede producirse únicamente con leche, lo que, considerando la definición de lo que es “leche” permitiría sólo el uso exclusivo de leche cruda en su elaboración. Para ello, en vez de remitirnos a los estándares del Códex Alimentarius, nos remitiríamos a los estándares de la Federal Drug Administration (FDA) estadounidense. Asimismo, se propone suspender las especificaciones microbiológicas exigidas a los productos lácteos hasta el 31 de diciembre de 2026.

La norma, sin embargo, presenta algunos problemas legales y de política pública. El modificar el estándar técnico de la leche de la norma Códex a la norma FDA, para empezar, introduce una incoherencia con el Código de Protección y Defensa del Consumidor y con la Ley de Promoción de la Cadena Productiva Ganadero-Lechera; pues ambas normas remiten al Codex Alimentarius en lo que se refiere a rotulado y estándares de producción.

Pero más allá del tema legal, ¿Existe una justificación para obligar a los productores de leche evaporada a utilizar leche fresca en su proceso productivo? Una intervención de este tipo debería justificarse, en principio, en una “falla de mercado” o en un riesgo a la salud. El hecho de que los productores de leche evaporada usen leche en polvo no deriva de una asimetría informativa. Los consumidores, más allá de no conocer en su integridad el proceso productivo, no ven sus expectativas defraudadas al comprar la leche evaporada. Están comprando el producto que ya conocen. Las diferencias nutricionales entre la leche en polvo y la leche fresca no son tales como para justificar una prohibición de usar la primera. El sabor, por otro lado, es una característica que el consumidor, puede valorar; pero que precisamente puede apreciar por sí mismo e incluso premiar con su preferencia al consumir leche fresca como producto final. No se necesita una intervención regulatoria para ello. No existen en este mercado tampoco externalidades significativas, ni monopolios naturales ni bienes públicos.

Algunos hacen referencia al poder de mercado de los compradores en este mercado; pero no estamos ante un monopolio natural propiamente o siquiera ante un monopolio que sea incontestable por razones estructurales. Si bien la industria lechera es concentrada, no hay evidencia contundente de que sus principales actores se hayan comportado como un monopsonio en los últimos años, pues el precio pagado por la leche fresca (su principal insumo) registró un crecimiento acumulado de 17% en el período 2015-2020 (INDECOPI, 2020). Este dato no es definitivo, por cierto, ya que es posible que el precio hubiera podido subir más con más competencia, pero creo que la tendencia no puede ignorarse. En cualquier caso, lo que correspondería es aplicar las normas de Libre Competencia.

Por otro lado, cabe preguntarse, ¿tendrá impacto positivo para nuestra sociedad este cambio? Sólo quizás en los ganaderos que se verían beneficiados con una mayor cantidad demandada de sus productos, pues los industriales estarían obligados a elaborar la leche evaporada enteramente de leche fresca y ya no podrían comprar leche en polvo. Esto, presumiblemente, subiría el precio. Esto, por supuesto, no es una justificación suficiente ni es el rol adecuado de una política pública en una economía de mercado. Si medimos el beneficio social neto, es posible que esta propuesta termine perjudicando a los consumidores en mayor medida de lo que beneficia a los ganaderos, pues tendremos que pagar más por la leche que consumimos, mayormente evaporada. No puede ignorarse, en este punto, que la mayor conservación de la leche evaporada es un beneficio importante en un país en el que un gran porcentaje de la población (40% aproximadamente), no cuenta con refrigeradora o congeladora (ENAHO).

La suspensión de las especificaciones microbiológicas (cantidades máximas de aerobios mesófilos y de coliformes) exigidas a los productos lácteos hasta el 31 de diciembre de 2026, por otro lado, no encuentra justificación alguna. Este es un estándar que ha estado vigente ya varios años, y su eliminación sólo implicaría una rebaja del estándar de la leche en perjuicio de los consumidores.

Ahora bien, la crítica a esta norma no significa que la situación de los ganaderos peruanos no sea importante y que no se pueda hacer nada por ellos. ¿Qué se puede hacer para elevar su productividad y permitirles tener una mejor capacidad de negociación con la industria? ¿Cómo pueden elevar sus márgenes (que no necesariamente sus precios) y hacer su actividad sostenible?

Existen brechas en lo que respecta al marco regulatorio y en la provisión de servicios públicos que nos dan un amplio margen de mejora: los ganaderos (y también los agricultores) peruanos deben contar con mejor infraestructura de transportes y de telecomunicaciones para “conectarse” a los mercados; deben tener un marco legal que les facilite la asociatividad y el acceso al crédito. Deben tener acceso a la tecnología que ya usan ganaderos en otros países para incrementar su productividad.

Deben tener también acceso a la educación y a asesoría técnica de calidad. Todo ello es posible sin introducir distorsiones en la competencia que tendrán el único efecto de subir los precios o generar escasez.

Hay mejores recetas para nuestros ganaderos (recetas que podrían beneficiar, además, a todos los que nos sentamos en la mesa).