Mitos fiscales y promesas electorales

A escasos días de la primera vuelta electoral, es preciso clarificar algunas afirmaciones respecto a la viabilidad de financiar una agresiva expansión del gasto público. Algunos partidos políticos han utilizado un reciente informe del Fondo Monetario Internacional para respaldar sus propuestas de mayor gasto. Si bien, el Fondo analiza diversos escenarios de entrega de bonos y su impacto sobre la pobreza, es importante precisar que su escenario central proyecta una deuda pública que se estabiliza por debajo de 40% del PBI y no considera una entrega de bonos de una magnitud equivalente a 2% del PBI. Coincidimos, sin duda, que la prioridad en el corto plazo debe ser una política fiscal expansiva; no obstante, esto debe hacerse con responsabilidad y sin comprometer la estabilidad macroeconómica. Lamentablemente, algunos candidatos insisten en perpetuar mitos sobre la viabilidad financiera de sus propuestas. Aquí buscamos desmitificar estas percepciones y contribuir a un voto informado.

Mito 1: Las reservas internacionales pueden ser usadas para financiar el gasto público.

Algunas propuestas plantean reeditar nuevos programas similares a Reactiva Perú para financiar a algunos sectores perjudicados por la crisis. Esto no sería posible porque la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva (BCR) (artículo 81) prohíbe “asignar recursos para la constitución de fondos especiales que tengan por objeto otorgar créditos o efectuar inversiones para promover alguna actividad económica no financiera.” A diferencia de Reactiva que otorgó préstamos de liquidez del BCR respaldados por garantías del Tesoro de manera transversal, el gobierno no podría hacer lo mismo para sectores específicos. Además, es preciso recordar que las reservas internacionales netas (RIN) no constituyen parte de los recursos del Tesoro Público y por ende no pueden ser usadas para financiar el gasto público. Las RIN incluso no son enteramente propiedad del BCR, sino que también comprenden los encajes del sistema financiero y depósitos de entidades públicas. El artículo 84 de la Constitución Política prohíbe al BCR financiar al Tesoro Público, disposición establecida tras la hiperinflación causada por utilizar al Banco Central como financista del gobierno.

Mito 2. El Tesoro cuenta con ahorros suficientes para financiar nuevas iniciativas de gasto.

Se señala que el Perú cuenta con ahorros fiscales sustanciales que pueden ser utilizados para financiar el gasto público. Al cierre del año 2020, los activos financieros del sector público equivalían a 12.6% del PBI (en el 2019, 13.8%). Gran parte de estos ahorros, alrededor del 80%, consiste en los depósitos que tiene el sector público en el sistema financiero. Sin embargo, con la llegada de la segunda ola de la pandemia, estos recursos se han reducido, en tan solo dos meses, en cerca de S/11 mil millones y a febrero equivalen a alrededor de S/63 mil millones. Esto comprende al Fondo de Estabilización Fiscal, el rubro con mayor grado de discrecionalidad para el Tesoro Público, pero que ya prácticamente se agotó, pues ha pasado de contar con más de US$ 5 mil millones en 2019 a únicamente US$ 1 millón a la fecha. Más aún, la mayor parte de estos recursos ya cuenta con un fin determinado por normas legales expresas que delimitan su uso, o incluso pueden ser constitucionalmente intangibles, como los que corresponden al Fondo Consolidado de Reservas. Por todo ello resulta incorrecto decir que dichos recursos pueden ser utilizados libremente para financiar nuevas iniciativas de gasto.

Mito 3. Se pueden utilizar saldos no ejecutados para el financiamiento de iniciativas de gasto.

Devengar saldos presupuestales no ejecutados presiona al alza al déficit fiscal al ya no contar con el financiamiento asignado el periodo anterior y recurrir a un mayor endeudamiento no sería recomendable. Al igual que en una economía familiar, tener persistentemente gastos por encima de nuestros ingresos nos puede llevar a problemas de excesivo endeudamiento, mayores costos financieros y potencialmente una situación de crisis económica por falta de capacidad de pago. Al igual que cuando una persona con alto nivel de endeudamiento es sujeta a mayor riesgo (y costo) crediticio, un incremento en la deuda pública conlleva a mayores costos financieros para el país. Esto puede desencadenar en una dramática necesidad de reasignar el gasto social, como el de salud o educación, hacia el pago de intereses de esta mayor deuda. Así, por ejemplo, en 2005 cuando la deuda pública peruana equivalía a 41.8% del PBI, se destinaba cerca del 30% del total del presupuesto público solo al pago de intereses y amortizaciones de deuda. En 2019, con un nivel de deuda de 26.8% del PBI, esta proporción era únicamente de 9% lo cual liberaba mayor cantidad de recursos para cubrir otras prioridades.

Mito 4. La creación de impuestos a la riqueza logrará aumentar la recaudación tributaria.

Si bien resulta deseable continuar fortaleciendo la progresividad de nuestro sistema tributario, los impuestos a la riqueza no son una panacea y su implementación implica dificultades no menores. En primer lugar, su diseño resulta complejo. Definir cómo está compuesta la riqueza, por ejemplo, la inclusión o exclusión de diversos tipos y las clases de activos cubiertos puede conllevar a una masiva elusión fiscal. Se requiere una capacidad estatal elevada dado que incluso países desarrollados, como Francia o Austria, han tenido dificultades para su implementación. Según la OCDE, en 1990 había 12 países europeos con impuestos a la riqueza y ahora solo quedan 5. Entre estos países que recaudan impuestos a la riqueza, estos representaron sólo el 1,2% de los ingresos totales en promedio en 2019. Por dicha razón, la imposición de un impuesto a la riqueza no solamente es compleja de diseñar e implementar, sino que su potencial recaudador, incluso en países con una mayor capacidad para su cobro, es marginal.

En el eje de reforma fiscal de Propuestas del Bicentenario, identificamos medidas para incrementar los ingresos permanentes del fisco y aumentar el ahorro público. De manera responsable, se pueden atender las mayores necesidades presupuestarias sin comprometer la sostenibilidad de las cuentas públicas. Es crucial informarnos antes de votar y no dejarnos llevar por promesas facilistas pero inviables.