Marisol Guiulfo: Infraestructura, nuevas normas, pocos entregables

La inversión en infraestructura disminuyó sostenidamente en los últimos seis años en el Perú, pese a que diferentes estudios revelan el impacto de la inversión en infraestructura sobre el crecimiento económico (un incremento de 1% genera un aumento de 0,18% en el PBI), o sobre la generación de empleo (US$ 1,000 millones se asocian con la creación de 35,000 empleos directos). En APP, pasamos de adjudicar proyectos por US$ 5,795 millones en 2014 a solo US$ 38 millones en 2020; y, en obras públicas, pasamos de ejecutar US$11,094 millones en 2014 a US$ 8,144 millones en 2020. Así, nos quedamos con un tamaño de fábrica de S/28,000 millones y dejamos de ejecutar anualmente alrededor de 2.2% del PBI, lo que equivale aproximadamente a: 8.977 km de carreteras, 3,468 centros de salud de primer nivel u 87 hospitales de segundo nivel más por año.

Está claro que la inversión en infraestructura —después de la vacunación— resulta clave para la reactivación económica en este 2021. Por ello, durante el actual proceso electoral, diversos candidatos en sus planes de gobierno proponen medidas para impulsar la inversión en infraestructura. Las más relevantes están relacionadas con aspectos de planificación y organización, cambios normativos y uso de herramientas de mejora de ejecución de proyectos. En el primer caso, proponen formular planes para la ejecución masiva de obras, crear nuevas organizaciones que agrupen funciones como el Ministerio de Infraestructura, o encargar la ejecución de obras a unidades ejecutoras especializadas por sectores. En materia normativa, plantean mejorar el marco normativo del Invierte.pe —considerando las mejores prácticas internacionales—, la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) —para incluir otras modalidades de adjudicación—, y el marco normativo para la adquisición de predios y liberación de interferencias. Adicionalmente, para mejorar la ejecución de proyectos, proponen impulsar las APP, usar nuevas metodologías como el Building Information Modeling (BIM), el desarrollo de tipologías de proyectos —para estandarizar procesos constructivos adaptados a distintos contextos geográficos—, y la celebración de acuerdos entre los tres niveles de gobierno para el caso de obras con enfoque territorial.

Es cierto que muchas de estas propuestas son positivas, no obstante, es indudable que contar con más planes, nuevos ministerios o normativa no garantiza una mejora en la capacidad de ejecución necesariamente; por el contrario, podría generar estancamiento, más gasto fiscal y pocos entregables. Así pues, con el objetivo de retomar en el menor tiempo posible los niveles de ejecución de por lo menos el 2014, se requiere tomar medidas inmediatas que tengan como denominador común la extrapolación de las buenas prácticas.

En la llamada obra pública, debe promoverse la utilización de modelos contractuales de uso estándar internacional (NEC) que tienen un marco colaborativo y establecen incentivos claros (de tiempos y costos); el uso de Project Management Office (PMO), que realiza un seguimiento a detalle de las intervenciones (cronogramas, riesgos y cambios del proyecto); y, mecanismos de solución de controversias (Junta de Resolución de Disputas) para evitar las paralizaciones. Asimismo, es necesario fomentar el uso del mecanismo especial de contratación de la Reconstrucción Con Cambios (RCC) que, al contar con una etapa previa de expresión de interés donde se evalúa el nivel técnico de los postores, presenta menores demoras en la adjudicación de los proyectos. Este procedimiento viene teniendo buenos resultados en el tiempo para la adjudicación de proyectos de gran envergadura: en 2019, el procedimiento especial RCC tomó 26 días, mientras que la licitación púbica 216 días.

En las APP, se debe eliminar la duplicidad de funciones de los actores, que reducirían al menos en 30% los pasos para adjudicar un proyecto. No obstante, la labor de estos actores —reflejados en la normativa— se complementa con la de otras entidades como municipalidades, empresas prestadoras de servicios, entre otros. Por ello, debe garantizarse la participación alineada al objetivo de toda entidad que interfiera en los tiempos de ejecución de la APP. Así, además de contar con una normativa eficiente, el proceso debe contemplarse como una única cadena de valor en la cual cada actor contribuye a la entrega de mejores servicios públicos al ciudadano.

Por último, de manera transversal, en la ejecución física de los proyectos, es necesario uniformizar los beneficios temporales otorgados a algunos proyectos (PNIC, RCC, APP) para la adquisición de predios y liberación de interferencias, a todos los proyectos de infraestructura de uso público por plazo indefinido. Con estas mismas consideraciones, es crucial exonerar de las licencias de habilitación urbana, edificación, conformidad de obra y declaratoria de fábrica.

No podemos esperar a contar con nuevos planes, normas o ministerios para impulsar la inversión en infraestructura. Urge implementar propuestas concretas con evidentes beneficios para mejorar la capacidad de ejecución de proyectos por parte del Estado. De esta forma, lograremos reactivar la economía y cerrar las brechas existentes, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población.