BBVA Research: El manejo de la presión tributaria en España

Por Rafael Doménech, Responsable de Análisis Económico de BBVA Research

Una de las cuestiones de mayor debate político en las últimas elecciones es el margen que tiene España para subir o bajar impuestos. Aunque la estrategia electoral más frecuente consiste en proponer simultáneamente medidas de aumento del gasto y de reducción de impuestos, en algunos casos se defienden abiertamente subidas de impuestos para aumentar la presión tributaria y el gasto.

En España el argumento que suele utilizarse es que, según Eurostat, su presión tributaria (ingresos públicos totales sobre PBI) en 2018 era del 38,9%, 6,1 puntos por debajo de la media de la Unión Europea (45%). Este razonamiento presupone, primero, que la presión tributaria media en Europa tiene un claro contenido normativo para España, lo que es mucho suponer.

En las últimas décadas hemos visto importantes variaciones en el tamaño del sector público de países como Suecia, en donde la presión tributaria alcanzó casi el 60% del PBI en 1989, pero desde hace una década se mueve alrededor del 50%, liderando a las economías avanzadas en lo que para algunos es un ejemplo de modernización de su estado del bienestar.

Nada asegura que la presión tributaria actualmente existente en la UE refleje las preferencias de los ciudadanos europeos dentro de una década, ni tampoco las de la sociedad española. Incluso aceptando que fuese un buen referente normativo, esta propuesta presupone también que si España iguala su presión tributaria a la media europea alcanzaremos su nivel de bienestar. De nuevo se trata de un supuesto arriesgado sin las cautelas apropiadas.

Las diferencias existentes entre países europeos tienen diversas explicaciones, entre las que destacan dos. En primer lugar, aquellos países con administraciones públicas más eficientes (por ejemplo, en los términos que la define World Governance Indicators) tienen, en general, una presión tributaria mayor. España no es una excepción a este patrón. Cuando el sector público transforma impuestos en bienes y servicios de manera eficiente, la sociedad está más predispuesta a asumir el costo de los impuestos asociados a nuevas políticas.

En segundo lugar, esta relación entre eficiencia pública y presión tributaria es el resultado de la interacción y cooperación durante décadas entre el sector público y el privado. Desde hace tiempo, como por ejemplo en las contribuciones de Robert Axelrod en los años 1980, la teoría de juegos analiza las formas de cooperación como una aplicación de las teorías evolutivas a la interacción entre agentes.

Cuando el sector público propone financiar una nueva política en sanidad, educación, infraestructuras o pensiones, y responde con una gestión eficiente y de calidad, el sector privado tiene incentivos para cooperar pagando impuestos, y aceptar propuestas similares en el futuro. Si, por el contrario, el sector público defrauda las expectativas con una mala gestión, ineficiencia o corrupción, el sector privado desconfía y sufre costos en términos de creación de empleo, inversión e innovación. La reacción puede llegar a que se desvíe actividad productiva a otras economías o, incluso, a la evasión de impuestos. La presión tributaria es, por lo tanto, endógena y resultado de la eficiencia con la que funcionan las administraciones públicas y de la calidad de sus instituciones.

Por eso, hay que poner el énfasis en gastar mejor como prerrequisito para que la sociedad acepte nuevas políticas e impuestos más elevados. El aumento de la presión tributaria en España no los convertirá necesariamente en un país del centro o norte de Europa, sin ese cuidado por mejorar antes la eficiencia de todas nuestras políticas públicas e impuestos, evaluando sus resultados y su vigencia. Más bien al contrario. Es más probable que nos lleve a una situación como la de Italia, con una presión fiscal similar a la del promedio europeo, pero con una eficiencia del sector público inferior a la de España, con el costo que ello supone en términos de crecimiento y bienestar.