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El monto de proyectos de asociaciones público-privadas (APP) adjudicado el 2019 por ProInversión es el más bajo desde desde el 2011, según datos publicados en el portal de la agencia. En enero, la meta trazada era de 16 proyectos por US$ 2,466 millones. Ya cerca el fin del año, en total solo se firmaron cuatro contratos (la PTAR del Titicaca y tres líneas de transmisión) por US$ 414 millones.
La cartera para el 2020 es de 28 proyectos por US$ 5,033 millones. Son cifras elevadas, pero para Patricia Benavente, expresidenta de Ositran, el número de proyectos adjudicados "no debería ser el único ni mucho menos el principal indicador para medir el éxito de un programa de APP".
El foco debería estar en la calidad del proceso de adjudicación. Basta revisar las cifras. En el 2014 se adjudicaron US$ 11,775 millones, sin embargo la mayor parte correspondía a la Linea 2 del Metro de Lima, hoy con serios retrasos, y al fallido Gasoducto Sur Peruano.
Hace algunas semanas, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) designó como nuevo director ejecutivo de ProInversión a Rafael Ugaz. Gestion.pe consultó con diversos especialistas para saber qué medidas podría implementar la agencia para mejorar sus procesos de adjudicación.
-PNIC-
El Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) es un instrumento clave para la promoción de la inversión privada. Y cumple un papel central en el impulso de las APP, labor que ProInversión tiene a su cargo.
Leonie Roca, presidenta de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (Afín), afirma que lo primero que se debe hacer es depurar la cartera de proyectos de ProInversión en función al PNIC.
Benavente coincide en la importancia del PNIC para dirigir todos los esfuerzos del Estado en materia de infraestructura. En total, el plan cuenta con 52 proyectos priorizaros divididos en tres clases: 29 son de APP, 17 corresponden a obras públicas y 6 a proyectos en activos. Y de los proyectos de APP, la mitad (16) se encuentran en ejecución, 6 en transacción y 4 en estructuración.
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-PMO-
La expresidente de Ositran considera que el principal trabajo de ProInversión para el próximo año y medio radica en los 10 proyectos que se encuentran en estructuración y transacción.
El proceso de estructuración implica la elaboración de la matriz de asignación de riesgos de los proyectos, el project finance que va a sustentar el financiamiento de las obras, las bases y la determinación del factor de adjudicación y el borrador del contrato. Las APP en etapa de transacción son aquellas que se encuentran en condiciones para ser licitadas.
"Para mejorar las procesos, considero que ProInversión debe contratar un Project Management Office (PMO) que de manera transversal pueda ayudar a la agencia en el trabajo de estructuración y de facilitación de la licitación en cada uno de estos casos", considera Benavente.
Roca considera que de nada sirve contar con un buen equipo en ProInversión si las contrapartes, es decir, los ministerios, no tienen claridad en la formulación de los proyectos. "Los diseños de los proyectos van y vienen. Por ello, una vez que sean despachados, deben "sellarse" para evitar retrasos", indica.
Benavente reconoce también que los concedentes, incluyendo los gobiernos regionales y las municipalidades, pueden enfrentar problemas al momento de diseñar los proyectos. Y, como se observa en proyectos como la Línea 2 del Metro de Lima, también hay grandes complicaciones en la etapa de ejecución de las obras.
"Tiene mucho sentido que los concedentes también puedan contratar a un PMO para potenciar los proyectos en etapa de ejecución", indica. Sin embargo, considera que así como los acuerdos gobierno a gobierno no son un reemplazo de las APP, los PMO no son una sustitución del tejido institucional que debe tener el Estado. Así, para garantizar la transferencia de know how, considera que en los términos de referencia para contratarlos debe incluir un componente importante de capacitación a los funcionarios públicos.
-Potencial-
En opinión del exjefe de la Unidad de Expertos Globales en APP del Banco Mundial, José Luis Guasch, ProInversión debería estar en la capacidad de adjudicar por lo menos 15 proyectos al año. Según el especialista, uno de los factores que impulsarían las adjudicaciones al hacerlas más eficientes y además más atractivas para los inversionistas es el diseño de programas temáticos de proyectos en sectores como salud y educación.
"ProInversión debe desarrollar una estructura que sea ágil, predecible y replicable y que juegue en torno a programas (paquetes) de proyectos", afirma.
Asimismo, Guasch considera que se deben establecer criterios creíbles sobre el avance de los proyectos y que estos no deben lanzarse al mercado si no están maduros. De otro lado, considera que en la actualidad existe "mucho ruido" sobre cómo se van a estructurar los proyectos.
"Se comenta que podrían hacerse con acuerdos de gobierno a gobierno o podían contratarse PMO, pero desde el Estado no hay criterios que determinen estas decisiones. No hay claridad y más bien parecen ideas aleatorias", afirma.
De otro lado, para Flavio Ausejo, especialista en políticas públicas de la Escuela de Gobierno de la PUCP, afirma que es urgente recuperar la credibilidad de los procesos de promoción privada.
"Debe establecerse un cronograma sensato. Y a la vez hay que escoger proyectos ‘ganadores’ en los que ProInversión debería poner el foco. Los criterios para determinarlos pueden ser el nivel de avance en la cartera, el tamaño de las trabas que enfrentan y el impacto en dos dimensiones: el monto de inversión y el bienestar de la población", explica.
-Riesgos-
A fines de noviembre pasado, el gobierno publicó el CU 018-2019 que establece medidas extraordinarias para la promoción e implementación de los proyectos priorizados en el PNIC. En opinión de Benavente, este dispositivo podría resultar poco beneficioso para la promoción de APP.
La norma establece que hasta el 28 de enero, los ministerios y titulares de proyectos priorizados en el plan pueden presentar proyectos de infraestructura complementarios.
“Se acaba de aprobar el PNIC y por primera vez hay un norte claro. En realidad, eso podría convertirse en una puerta de escape a todo el trabajo que se ha hecho. Debe haber un filtro muy fino para determinar qué se va a permitir y qué no, pues a fines de enero van a recibir una avalancha de proyectos. Hay que mantener una consistencia en el plan”, indica.