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En la siguiente entervista, el economista Camillo Carrillo, del Consejo Privado de Competitividad, explica cuál es el rol que deberá cumplir la inversión pública en un contexo como el actual, en el cual la economía entra en un momento dramático por el impacto del COVID-19. Carrillo señala cuáles son los cuellos de botella en la inversión pública y en donde se deben focalizar los esfuerzos para que la inversión estatal pueda dinamizar la actividad productiva en el país. De igual forma, señala el rol de las Alianzas Público Privadas (APP) y del Plan Nacional de Infraestructura (PNIC) en el contexto actual.
¿Cuál es el rol que cumple la inversión pública en un contexto de crisis como el actual?
La inversión pública es alrededor de un quinto de la inversión total –por cada sol de inversión pública, hay cuatro soles de inversión privada-. Si bien es cierto no es la que va a determinar totalmente que el Perú salga adelante –porque es el 20% de la inversión total-, ciertamente, en épocas de crisis, es la que más fácil puede reactivarse y es la que empuja a la inversión privada. En términos de efecto relativo, no es la que tiene el mayor peso, pero sí tiene la mayor misión de reactivar la economía porque si la inversión pública se reactiva, automáticamente comienza a jalar la inversión privada tras de sí y se reduce el desempleo.
En la actualidad, la inversión pública ha tenido una caída de más de 50% porque los proyectos se paralizaron completamente. Ahora estamos en la fase 1 de reactivación y recién se están reactivando algunos proyectos del PNIC y algunos proyectos particulares, pero obviamente debería acelerarse mucho más. La inversión pública debería ser clave para que el Gobierno asuma el liderazgo de la reactivación.
Sin embargo, la reactivación siempre va estar limitada por el tema sanitario…
Se determinó que solo ciertos proyectos se reactivaran. Nuestra opinión es que debió permitirse que todos los proyectos se reactivaran porque -más allá de los proyectos del PNIC más algunos otros proyectos en particular como, por ejemplo, la reconstrucción con cambios o pequeñas obras en escuelas- la lógica debería ser que todos los proyectos de inversión pública se reactiven, que no solo sean 100, 200, o 300 sino que los 5,000 proyectos se reactiven. Entendemos las medidas sanitarias, pero no solo se deben restringir a un determinado número de proyectos grandes como son los del PNIC, que además son los más complicados de reactivar porque son los de mayor dimensión. Es en este contexto en el que se debería dar una señal y protocolos de salubridad para que todos los proyectos de inversión pública, que tienen la particularidad de que son impulsados por el Estado, cumplan los requisitos y todos ayuden a reactivar la economía. Eso debe hacerse lo antes posible y no solo esperar las fases.
En cuanto a los esquemas ¿Hay necesidad de mejorar los esquemas o el marco legal para una mejor reactivación?
En concreto y simple, hay que cambiar muchas cosas del marco legal. El nivel de ejecución de obras públicas y el nivel de ejecución de APP ha disminuido ostensiblemente desde el año 2015. En el 2015 se tenía un nivel de ejecución de presupuesto del 89%. Al día de hoy en gobierno locales ha bajado hasta 69%. Puede ser que ejecutes más en términos nominales, pero en términos de tu presupuesto asignado está bajando el porcentaje de ejecución de los recursos desde el 2015. La gestión no está funcionando al mismo nivel del crecimiento del presupuesto, es decir están creciendo los recursos, pero cada vez ejecutas menos proporción de tu presupuesto.
¿Cuáles son las oportunidades de mejora en la obra pública?
Hemos hecho un análisis y encontramos que una licitación pública demora en promedio 160 días en adjudicarse. Lo que nosotros proponemos que debería hacerse, en el marco de la reactivación, es utilizar mecanismos mucho más agiles y más cortos como el de la reconstrucción con cambios -que tiene fases distintas a la contratación tradicional pues no permite las impugnaciones y no vas al OSCE a hacer consultas- que es un mecanismo mucho más expedito que permite que, a diferencia de los 160 días, una licitación se haga en 35 días, es decir en un quinto del tiempo de una licitación tradicional.
¿Son solo problemas a nivel de licitación?
En todo el proceso de obra pública, se destinan presupuestos a proyectos que no tienen expediente. Segundo, se formulan proyecto con tanto nivel de detalle de costos que termina siendo lo que era antiguamente el SNIP y finalmente se adjudican en 160 días. Esas son las causas por las cuales se ha tenido consecutivamente una disminución de la capacidad de adjudicación de obra pública y que obviamente después de la pandemia se va agravar. Si quieres reactivar tienes que cambiar totalmente esa figura.
Se debe cambiar a nivel de planificación asignando recursos solo a los proyectos que están por ejecutar. A nivel de licitación, mejorando el mecanismo de contratación que sea mucho más ágil y rápido, como el de la reconstrucción con cambios o el mecanismo de Gobierno a Gobierno. No puedes seguir demorándote 160 días para adjudicar una obra. Tercero, se tiene que realmente dar un enfoque de brechas al Invierte.pe porque lamentablemente se ha convertido en un llenado de fichas que es muy parecido a lo que se tenía antes.
¿Cuáles son las problemáticas en las APP? ¿Por qué hay tantas demoras para adjudicar proyectos en ProInversión?
A nivel de APP, hay que cambiar, a mi parecer, el proceso. El fin de semana salió una reorganización de ProInversión, pero igualmente yo creo que ahí se deben hacer cambios al sistema. En el Consejo de Competitividad encontramos que hay un 40% de procesos duplicados o sobreprocesos en una licitación de una APP comparado con una APP de países similares a los nuestros como Chile o Colombia. Es decir, en Perú hay 40% más de procesos que en esos países. Esto es porque se duplican las opiniones y las competencias entre varios actores del sistema. En Chile y Colombia tienes una sola autoridad que lidera, formula, estructura, adjudica, supervisa y publicita el proyecto. En el Perú, opina Proinversión, el sector lo aprueba, el MEF lo aprueba, el regulador lo aprueba y Contraloría también revisa todo el proceso y aprueba. Lo que termina sucediendo es que ProInversión debe ponerse de acuerdo con 5 entidades más. Puede que sea políticamente incorrecto, pero es el meollo del asunto. ProInversión tiene la capacidad, pero no tiene las herramientas que le permitan tomar decisiones. Cuando toma decisiones entre 5 entidades que opinan distinto, lo que sucede es como el día de hoy que no se adjudican proyectos.
¿En dónde debería focalizarse la inversión pública para que sea más eficiente y dinamice la economía?
El Ejecutivo ha dictado un par de normas que son muy buenas para acelerar las inversiones que vienen. Son el decreto legislativo 1486 y el 1500. Esos decretos exoneran de licencia de habilitación urbana a los proyectos de inversión pública y permiten hacer más ágil los procesos de liberación de interferencia. Mi sensación es que se deben trabajar por dos lados. Por un lado, están los proyectos del PNIC, que son megaproyectos y mueven escala de inversión, pero esos megaproyectos la única manera de acelerarlos es crear una suerte de equipo que identifique aquellos proyectos que tienen compromisos de inversión a 5 años y adelantar sus obras. Por ejemplo, si la inversión de ampliación de un aeropuerto está prevista para dentro de 5 años, se puede hablar con el concesionario para que se adelante la obra para el 2021 porque de esa manera se generan puestos de trabajo, se mueve infraestructura y amplías la demanda de oferta de servicios en general. Para eso están estos dos decretos legislativos que deberían acelerar entregar los terrenos y habilitar la obra rápidamente.
En Inversión pública, tendrías que hacer un shock de inversiones a nivel de todos los gobiernos regionales, pero un shock de inversiones de proyectos de pequeña escala también. Es decir, carreteras locales, escuelas, hospitales. Por ejemplo, un proyecto para que se ejecuten 200 proyecto de una sola vez de manera rápida. Una cosa importante es que el día de hoy hay más de 50 hospitales que han sido adjudicados en el país y de los cuales solo 15 se han terminado. Se trata de hospitales de impacto regional. Cada uno de esos hospitales deben ponerse en funcionamiento, más aún con la situación que estamos ahora. Tienes hospitales en el sur o en la selva que están listos, pero no tienen equipamiento. Eso se puede identificar perfectamente.
¿Cuál debería ser la meta de crecimiento de la inversión pública considerando el objetivo que es dinamizar la economía?
Considerando que tienes tres meses de paralización al día de hoy y que no hay inversión pública que se ha reactivado, este año se va a cerrar en negativo y cerca al -20%. Pero, más allá de lo que suceda este año, deberíamos esperar que el próximo año crezca en 35% con respecto a este año, considerando el efecto estadístico. Deberías hacer que por lo menos suba a 35% o 40% el próximo año, para recuperar toda la capacidad de ejecución del presupuesto que tenías más un 15% que no ejecutabas porque problemas de gestión. Es inadmisible que en un país como el Perú el 15% del presupuesto, que son 170 mil millones de soles, se quede sin ejecutar. Es decir, estamos hablando de más de 40 mil millones que quedan sin ejecutarse.