Álvaro Monge: “Implementación de la reforma de protección social tomaría varios años”

Luis hidalgo suárez
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Whitney miñán cabeza
whitney.minan@diariogestion.com.pe

La Comisión de Protección Social (CPS) presentó su informe final “Propuesta de Reformas en el Sistema de Pensiones, Financiamiento en la Salud y Seguro de Desempleo” el pasado 13 de noviembre y tuvo diversas críticas y comentarios. Sobre el tema dialogamos con Álvaro Monge, quien formó parte de los asesores externos de la CPS.

¿Qué se hará con el informe final de la Comisión de Protección Social?
Entiendo que es el inicio de un debate más amplio, pero qué decisiones haya más allá de las declaraciones hechas en el evento no las conozco. Yo dejé de participar ahí desde fines de agosto, mediados de setiembre.

¿Cuándo se harían las reformas que se proponen en el informe?
El plan original contemplaba tres etapas del trabajo de la comisión. Una primera en la cual la comisión escuchaba y se nutría de diagnósticos, tanto del sector público como del privado y de la academia; se abrió ahí un debate. En una segunda etapa la comisión elabora un borrador de propuesta, que es lo que tenemos hoy. Y luego se tenía que abrir una tercera etapa en la cual la comisión sometía ese informe o a un debate más amplio, entendería yo, para enriquecer y/o validar los puntos que se plantearon, de tal manera que nos encaminemos a una propuesta final.

¿Cuándo comenzará esa tercera etapa?
Esta tercera etapa requiere un debate profundo, amplio. Yo no veo llevar adelante algo de esta magnitud sin el tiempo adecuado. En menos de un año difícilmente se va a poder tener el resultado que desearíamos.

¿Un año para el debate?
Sí, tiene que ser un debate amplio, abierto. Un debate, además, donde se tiene que contrastar la propuesta de la comisión con planteamientos alternativos. Lo que no sabemos es si se va a iniciar o no se va a iniciar, a mí no me queda del todo claro. Por las declaraciones que se han hecho, presumo que este informe al día de hoy está en manos del Ministerio de Economía (MEF) y lo está analizando internamente, y eso eventualmente dará inicio a esta etapa de debate y discusión más abierto.

¿Cómo ve el tema de la viabilidad financiera de las reformas propuestas en el informe?
Una reforma de protección social naturalmente va a costar algunos puntos del PBI. Pero hay que diferenciar entre descartar la reforma por su costo y programar en el tiempo la ejecución de la reforma.
El espacio fiscal que se tenga en un determinado año va a determinar a cuánta gente va a cubrir, por ejemplo, la reforma del sistema de salud pública, en el segundo, en el tercer año. Y así, va escalando el programa. Si hay poco espacio fiscal y pocos recursos, entonces lo que hace eso es retrasar el cronograma de implementación de la reforma, pero no la descarta de plano.

En la propuesta de la comisión no se habla de implementación por etapas…
Cuando se decida implementar esta reforma, el MEF tiene que determinar el espacio fiscal que existe en cada momento en el tiempo y sobre la base de ello se tendrán que colocar aquellos elementos de la reforma que pueden financiarse y que son prioritarios.

Lo que hace el informe de la comisión es dar luces al respecto. Por ejemplo, en el caso de salud, cuando se habla de la universalización de la cobertura, lo primero debería ser incorporar a los sistemas de aseguramiento a aquellas poblaciones que hoy no tienen seguros, pero obviamente eso tendrá que hacerse sujeto a los recursos fiscales que existan.

Pero al final del día lo que va a determinar el cronograma de ejecución de la reforma son los espacios fiscales que se abran en cada momento en el tiempo. Y estos espacios fiscales se van a abrir en la medida que haya suficientes recursos.

Es claro, entonces, que todas las reformas no se pueden hacer al mismo tiempo, dada la limitación de ingresos…
Hacer todas las reformas en al mismo tiempo no es razonable y creo que no forma parte de lo que medianamente alguien haya podido proponer. La idea acá es: este es el objetivo, veamos cómo se plantea sobre la base de los espacios fiscales existentes y cuál sería el cronograma. Este cronograma tranquilamente podría tomar varios años en su implementación. Yo creo que lo que ha hecho la comisión es establecer un objetivo de política.

¿Cuánto costaría la reforma completa, en términos del PBI?
Hay datos, las estimaciones evidentemente se han hecho con información preliminar. Muchos de los costos son estimados, pero anualmente deberíamos estar invirtiendo entre 2 y 3 puntos porcentuales del PBI. Esa es la magnitud en la que tiene que elevarse la presión tributaria, para financiar la reforma. No es una reforma barata.

Actualmente, la presión tributaria viene cayendo y estamos debajo del 13% del PBI...
La presión tributaria está en 13% y tendría que llevarse a 16% del PBI, digamos, para poder empezar a hablar de que se tiene suficiente espacio fiscal para poder implementar la reforma.

Otra crítica o comentario al informe de la CPS se refiere a las prestaciones. ¿Hay un divorcio en el informe entre el tema financiero y el de las prestaciones en salud, por ejemplo?
El encargo que tenía la comisión era revisar el esquema de financiamiento de la salud pública con el objetivo de aprovechar mejor las eficiencias en el proceso de administración de los riesgos de salud de las personas. El encargo no era evaluar directamente a la parte prestacional, es decir, a la mejora de la calidad del servicio de salud.

Sin embargo, en la discusión al interior de la comisión fue claro que, para poder aprovechar esas ganancias de eficiencias, tiene que existir de manera paralela una reforma que mejore los aspectos prestacionales del servicio de salud, porque si no al final del día se tiene mejor financiamiento para servicios que no sirven.

Nuevamente, es una reforma que tiene que caminar de manera paralela, presupone que va a haber avances en la mejora de la calidad del servicio.

Una administración central contribuiría poco a ello
“Se requieren regulaciones complementarias para bajar comisiones”
En el tema de las pensiones, una de las medidas que plantea el informe de la CPS es crear un administrador centralizado…
El aspecto central en la reforma de pensiones no es la organización industrial (del negocio de administración de estos fondos por las AFP). Los aspectos centrales de la reforma en pensiones son tres: el pilar básico, que es la pensión universal para reducir el riesgo de pobreza; segundo, reforzar el sistema de ahorro individual, tratando de diseñar mecanismos que incorporen a una mayor cantidad de personas; y, tercero, reforzar el mercado de rentas vitalicias en la etapa de jubilación de las personas.

Desde mi punto de vista, un aspecto secundario son los elementos de la organización industrial en donde el objetivo fundamental es reducir comisiones y luego alinear incentivos entre las AFP y los afiliados. Para lo primero lo que propone la comisión es un arreglo institucional llamado centralizadora, pero esta propuesta no tiene los elementos para ser concluyente sobre si es que esta centralizadora es pública o privada.

¿Y bajo qué factores se decidiría por una u otra opción?
Creo que la decisión no va a ser muy difícil de tomar porque se tiene que optar por el camino que les permita se eficientes a todas esas actividades que está desarrollando esta institución; quien sea más eficiente será el diseño institucional que estemos optando.

Pero lo central es que la contribución que tiene esta centralización en la reducción de las comisiones es relativamente baja. Con lo cual, y desde mi punto de vista, se requieren opciones regulatorias adicionales que permitan ir hacia una reducción en las comisiones.

¿Y cuáles son esas regulaciones adicionales?
Estas opciones regulatorias adicionales ya existen al día de hoy, ya se discuten entorno a la superintendencia (SBS). Y podemos estar hablando desde una profundización del sistema de subastas, por ejemplo, o se podría estar pensando en una regulación de las comisiones. El tema es muy abierto.

Lo que quiero decir es que, donde yo veo que hay menos conclusiones es en este aspecto de la organización industrial, la regulación del negocio, cómo funciona el negocio, cómo debería organizarse la industria.

Pero, yo no veo en el horizonte ese riego de expropiación que se le ha dicho que tiene a la centralizadora. No lo veo real.

¿En que sustenta su posición?
Ese riesgo no es mayor con la propuesta de centralización, al que existe hoy porque las cuentas de capitalización individual siguen siendo propiedad de las personas y siguen estando administradas por las AFP.

Es lo mismo, lo que se está centralizando son todas las actividades que no tienen que ver con la administración de las cuentas. Muchas de esas actividades están siendo desarrolladas por AFPnet (Ver recuadro), por una institución privada. Y las actividades que se le incorporaría a esta AFPnet, o a cualquier otro esquema institucional, son un conjunto de actividades que, por ejemplo, ya han sido discutidas con la SBS.

La SBS tiene un planteamiento, la propia asociación de AFP tiene el suyo, pero siempre se mantienen en el ámbito de actividades que son distintas a la administración de las cuentas.